L’intervento della Consigliera Maria Barbara Cavallo, Giudice amministrativo in servizio presso il T.A.R. Campania, sede di Napoli, tenutosi il 10 marzo 2025 presso la Scuola Superiore Meridionale, ha offerto un’analisi approfondita delle criticità che ostacolano l’effettiva inclusione scolastica delle persone con disabilità. Attraverso l’esperienza giurisprudenziale maturata nella IV Sezione del TAR Napoli, la Consigliera Cavallo ha evidenziato come la mancata assegnazione tempestiva e adeguata degli insegnanti di sostegno, anche in presenza di PEI completi e aggiornati, abbia determinato non solo la violazione di un diritto costituzionalmente garantito, ma anche un significativo danno erariale, dovuto all’elevato numero di contenziosi e alle conseguenti condanne dell’Amministrazione al pagamento delle spese processuali e, in taluni casi, di risarcimenti per danni non patrimoniali.

L’entità del fenomeno è documentata con dati precisi: nel solo 2024 sono stati proposti dinanzi al TAR Napoli 580 ricorsi in materia di sostegno scolastico, a fronte dei 449 del 2023 e dei 236 del 2022. L’incremento complessivo nell’ultimo biennio ha superato il 90%, con una previsione per il 2025 che potrebbe toccare i 700 ricorsi. Considerando una condanna media alle spese di circa 1.500 euro per ciascun giudizio definito con sentenza breve, il solo anno 2024 ha comportato un onere stimato in almeno 750.000 euro per lo Stato. Estendendo l’analisi al periodo decennale 2014–2024, e ipotizzando la redazione di circa 1.400-1.500 sentenze brevi, la spesa pubblica complessiva per spese processuali supera i 2 milioni di euro, senza contare i risarcimenti riconosciuti nei casi di danno non patrimoniale da mancata attribuzione del corretto numero di ore. Si tratta di un danno economico, oltre che sociale, del tutto evitabile, derivante da una gestione amministrativa che, anziché prevenire il contenzioso, sembra affidarsi sistematicamente alla sua inevitabilità.

La proposta avanzata dalla Consigliera mira a risolvere strutturalmente questa criticità attraverso una modifica normativa che preveda la quantificazione delle ore di sostegno necessarie all’inizio di ciascun ciclo scolastico, basandosi sul profilo di funzionamento e sulla proposta del GLO, con possibilità di revisione solo in caso di mutamenti significativi. In tal modo, si separerebbe l’aspetto quantitativo, attualmente legato alla redazione annuale del PEI, dalla funzione pedagogica e inclusiva del documento, che rimarrebbe uno strumento di pianificazione e monitoraggio degli interventi educativi e didattici. Questa proposta intende restituire centralità al diritto soggettivo dello studente con disabilità, sottraendolo a dinamiche amministrative improntate alla logica dell’emergenza e della deroga, in violazione dei principi affermati dalla Corte costituzionale (sentenze n. 215/1987 e n. 80/2010).

In questa prospettiva, ci sentiamo in dovere di aprire una riflessione più ampia sulla possibile estensione di tale modello alle istituzioni della formazione superiore. Sebbene le università, le istituzioni AFAM e, plausibilmente gli ITS Academy, siano già tenuti, ai sensi della L. 17/1999, ad assicurare misure di supporto agli studenti con disabilità, manca attualmente un documento equivalente al PEI scolastico che garantisca una presa in carico personalizzata e programmata, integrata nel percorso accademico. A tale riguardo, è opportuno precisare che, in ambito universitario, non può propriamente parlarsi di “bisogni educativi”, concetto nato in ambito scolastico per descrivere le situazioni che richiedono interventi didattici differenziati, bensì di bisogni formativi specifici, strettamente connessi al raggiungimento degli obiettivi di apprendimento, alla fruibilità dei contenuti, all’accessibilità dei servizi e alla piena partecipazione nei contesti di studio.

L’adozione di un PEI universitario dovrebbe pertanto fondarsi sulla rilevazione e sull’analisi dei bisogni formativi individuali, secondo criteri tecnico-scientifici coerenti con l’approccio bio-psico-sociale e con i modelli internazionali di classificazione del funzionamento (ICF). Tali bisogni, in ambito accademico, possono comprendere: adattamenti metodologici e valutativi, accessibilità digitale e architettonica, tecnologie assistive, mediazione relazionale, supporti alla comunicazione, servizi di tutorato e affiancamento individualizzato. In tal senso, l’Osservatorio Permanente sulla Disabilità (Osperdi) propone alle istituzioni interessate di valutare l’introduzione strutturata di un PEI universitario, che potremmo definire PFI (Progetto Formativo Individuale) inteso come strumento tecnico-programmatico per l’identificazione, la pianificazione e il monitoraggio dei sostegni personalizzati, in un’ottica di accessibilità universale e continuità formativa.

Questa proposta si inserisce nel quadro delineato dalla recente legislazione in materia di disabilità. Il decreto legislativo 13 dicembre 2023, n. 222,(sebbene questo sconti un ritardo attuativo da parte delle Istituzioni obbligate) recante “Disposizioni in materia di politiche in favore delle persone con disabilità, in attuazione dell’articolo 2, comma 2, lettera e), della legge 22 dicembre 2021, n. 227”, ha stabilito i principi generali per la piena partecipazione delle persone con disabilità in ogni ambito della vita sociale, ponendo al centro la nozione di accessibilità fisica, sensoriale, digitale e relazionale, da garantire in via universale e anticipata. Tali principi, espressione dell’obbligo costituzionale di rimozione degli ostacoli che impediscono l’eguaglianza sostanziale (art. 3, co. 2 Cost.), trovano applicazione necessaria anche nel contesto della formazione superiore, che rappresenta un luogo fondamentale per la crescita personale e professionale, nonché per l’autonomia e la piena partecipazione alla vita civile.

In coerenza con tale quadro, il decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62 ha introdotto il progetto di vita come strumento centrale per l’integrazione delle politiche pubbliche, ancorato a una valutazione multidimensionale e supportato da un budget di progetto che consente l’erogazione coordinata dei sostegni nei diversi ambiti, compreso espressamente quello educativo e formativo. Il PFI universitario, in questa prospettiva, si configurerebbe non come duplicazione documentale del PEI, ma come segmento applicativo del progetto di vita, consentendo una gestione integrata e programmata dei supporti durante il percorso accademico, in coerenza con gli strumenti previsti dai decreti legislativi citati e con i LEPS in via di definizione.

L’adozione di un simile strumento, sebbene non ancora disciplinata in modo espresso, è da considerarsi perfettamente compatibile con l’architettura normativa vigente, oltre che necessaria in termini di continuità della tutela. In tal senso, assume particolare rilievo l’Indagine nazionale condotta dall’ANVUR sulla disabilità nel sistema universitario e AFAM, i cui risultati – attesi nel corso del 2025 – potranno fornire una base conoscitiva utile per valutare i fabbisogni, le buone pratiche e le criticità che un eventuale PFI universitario potrebbe contribuire a sistematizzare.

 La proposta dell’Osservatorio Permanente sulla Disabilità di introdurre un PFI universitario rappresenta dunque una misura coerente, sostenibile e giuridicamente fondata per promuovere una formazione superiore realmente accessibile, capace di intercettare e valorizzare i bisogni formativi degli studenti con disabilità. Essa si inserisce nel più ampio disegno di una tutela progressiva e integrata dei diritti fondamentali, in linea con i principi costituzionali, le convenzioni internazionali e le più avanzate pratiche di governance pubblica dell’inclusione.

Francesco Alberto Comellini
Componente del Comitato Tecnico Scientifico dell’Osservatorio Permanente sulla Disabilità